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第53部分（第1页）
权更迭不已（它曾是大部分中国历史的特点，而今又在民国重演），需要使
民众成为政府的基础。要做到这一点，政府的机构必须从下而上地重建。国
家最高层的结构就如同是房屋基础上的屋顶横梁。
然而，孙逸仙有关国家政治发展的理想实质，不能单从平民主义的自治
的基础上去理解。虽然他对同时代的美国的诸如创制、复决、罢免之类进步
措施的印象很深，但是，他也深信需要名流领导来训练中国民众去使用这些
权利。“有识之士”是现代化的名流中最开明的人士，将引导民众走向民主。
中国民众天性温顺驯服，因而是这种名流训导的极为适当的对象。①真诚希望
有一个民主的中国出现，同时深信为达到这个目的需要坚定的引导，这样的
混合体从一开始就浸染着孙逸仙的政治思想。国民党执政者在 １９２８ 年以后巩
固他们权力的过程中，发现这两种因素难以相容；在后来的年月里，这对他
们来说，证明是一个难解的问题。在新的国民党政府采用孙逸仙的《建国大
纲》作为指导文件的时候，这个政府在地方行政上几乎没有经验。这个理论
的历史根源混乱，加上表达含糊不清，毫不奇怪，很难在中国的地方社区产
生一种可行的立宪民主形式。
地方政府的官僚主义化
国民党政府对待地方行政的政策演变，表现出一种偏离孙逸仙的地方自
治概念，并向着更有力的官府控制体制发展的总趋向。在这个过程中，地方
名流参与社区事务管理残存的一些方面，成了反复攻击的目标。许多这样的
行为发生在国民党内保守思想复苏的环境里，也发生在 ３０ 年代标志国民党政
①孙逸仙：《建国大纲》，第 126—149 页。
府对待民政的态度的特点，即狂热追求国内治安的环境里。
１９２８ 年 ９ 月，南京政府颁布了《县组织法》的最初文本，它试图既规定
地方政府的行政结构，也规定代议制的民主职能。县的行政机关本身分为两
部分，一部分是在县长直接领导下的职能科，另一部分是由省政府同名的厅
控制的专门局。例如，县政府的财政科有省财政厅控制的财政局与之平行。
这种奇特的职权划分，实际目的是把（委托给局的）纯地方的职能与（由县
政府的科处理的）省及国家的职能分开。县长不控制局长的任命，意味着地
方行政相当大的部分（以及为它提供的经费）留在县长控制之外。例如，地
方教育由教育局管理，教育局长直接由省教育厅任命。①
县组织法也试图规定县级以下的政府单位及其在代议制政府体系中的作
用。以山西为榜样（山西省长阎锡山被任命为新的南京政府内政部长），建
立起一个多级行政单位体制。直接在县下的是区，自民国初期以来就是一个
重要的行政次级单位。区的范围未作明确规定，根据地方条件从 １０ 个乡到
５０ 个乡不等。然而，和它的山西榜样一样，区显然是比任何自然社区所能界
定的要大得多的单位，它适合官府的行政管理或划分选区，但不适合地方自
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